前言※
1994年分税制的制度设计在很大程度上体现了财政联邦制原理，与我国的国情不太适合。如何在地方政府“对上负责”的同时，使其更加关切地方民众利益？“科学的财税体制”应向我国传统的郡县制有一定程度的回归。
因此，深化分税制改革的收入责任划分应以分税为主、分成为辅——中央政府主体税种包括增值税、企业所得税和消费税，省级政府主体税种是个人所得税，县级政府的主体税种是零售税。
长期以来，政府间的事权与支出责任划分“剪不断，理还乱”，在很大程度上是因为没有做到“凡是能由市场形成价格的都交给市场”
无论是平台融资还是发债融资，地方政府举债都需要建立三大约束机制：银行对融资平台甄别的市场约束机制、官员任期债务问责制的行政约束机制以及规定债务比率和建立偿债基金的预算约束机制。
第1章 分税制改革：规范政府间财政关系※
将税种划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税，分设了国家和地方税务局两套征收管理机构，构建起以税收返还、财力性转移支付和专项转移支付为核心内容的政府间转移支付制度。
1.1 分税制改革的现实动因※
1994年分税制改革的实施有着极其深刻的现实动因——持续下降的“两个比重”和难以维系的财政承包制。
财政部不得不要求广东等发达省市多做贡献，除了正常收入任务以外再额外多上解中央财政1000万元到1亿元不等，但遭到这些省份的拒绝。中央财政的弱势地位显现无遗。
始于20世纪80年代的财政承包制改革被广泛认为是导致“两个比重”持续下降以至于中央财政濒临“破产”的重要体制性根源。
为了改变财政困境，中央不得不频繁调高地方收入上解比例。这进一步加剧了地方不满，导致中央财政收入进一步减少，从而陷入中央财政收入下降→财政体制变动→地方隐瞒收入→中央财政收入下降的恶性循环。[插图]
财政承包制采取按行政隶属关系划分财源和财力的做法也助长了地方保护主义，妨碍了全国统一市场的形成，导致低水平重复建设和投资膨胀，对我国经济持续平稳运行造成不利影响
1.2 分税制改革的税制基础※
第一，税制改革要有利于调动中央、地方两个积极性和加强中央的宏观调控能力。第二，税制改革要有利于发挥税收调节个人收入和地区间经济发展的作用，促进经济和社会的协调发展，实现共同富裕。第三，税收改革要有利于实现公平税负，促进平等竞争。第四，税制改革要有利于体现国家产业政策，促进经济结构的调整，促进国民经济持续、快速、健康的发展和整体效益的提高。第五，税制改革要有利于税种的简化、规范。
在将原征收产品税的产品全部改为征收增值税的基础上，选择少数特殊消费品（主要包括烟、酒、化妆品、贵重首饰、摩托车、小汽车、汽油和柴油等）征收消费税，采用从价和从量两种征收方法
1.3 分税制改革的路径选择※
确定中央财政在整个财政分配中的主导地位，因而具有很强的收入集权特色，对于地方利益产生了巨大冲击。
结合1994年税制改革，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种如关税和消费税等8种收入划为中央税，将适合地方征管的税种如营业税、个人所得税和房产税等18种收入划为地方税，将与经济发展密切相关的主要税种如增值税等3种收入划为中央与地方共享税
其中增值税中央与地方分享比例为75∶25，证券交易税为50∶50，海洋石油资源税归中央，其他资源税归地方。
按全国平均“两税”的平均增长率的1∶0.3系数确定——全国“两税”收入每增长1%，税收返还数额增长0.3%。
增值税是1994年税制改革后最大的一个流转税种，占整个税收收入的比重达到40%左右。
中央确定以1993年全国“两税”增长率的1/3即16%作为今后“两税”的增长任务，各地以本地区1993年“两税”增长率的1/3作为增长任务；对于不能完成“两税”增长任务的地方，中央要求以地方财政收入进行赔补，对于不能完成基数的地方进行基数扣减；对于完成“两税”增长任务的地方，中央按当年该地区“两税”增长率的1∶0.3进行基数返还，对于“两税”增长超过任务的地方，中央按照超额部分的1∶0.6给予地方一次性奖励；
除铁路运输、国有银行等少数特殊行业或企业外，对其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享——2002年中央与地方分享比例为50∶50，2003年起为60∶40；第二，中央保证各地区2001年地方实际的所得税收入基数，实施增量分成，计算公式为：2003年所得税基数返还=2002年地方实际所得税收入×60%-2002年中央实际所得税收入×40%；第三，中央财政因所得税分享改革增加的收入，用于增加对地方主要是中西部地区的一般性转移支付；第四，跨地区经营企业集中缴纳的所得税中地方分享部分按分公司（子公司）所在地的企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区间分配，权重分别为0.35、0.35和0.3。
2002年以来，各省基本上比照中央与地方财政关系的制度框架，陆续实行了分税制
虽然各地在财政收支责任安排的具体做法上存在较大差异，但呈现出一个共同特点即财权层层上移，事权层层下放。这使得县乡基层政府普遍承担着较重的公共支出事务，但拥有的财力十分有限：1997—2005年间，县乡政府平均承担了我国35.1%的公共支出事务，但拥有的财政收入份额仅为18.2%。由于财权和事权失衡，县乡基层政府普遍存在较为严重的财政困难
1.4 分税制改革的历史意义※
与带有行政指令和讨价还价等不稳定特征的财政承包制相比，分税制财政体制在财政调节理念与运行方式上均发生了巨大转变
分税制改革的根本目的是通过明确中央政府与各级地方政府间的责、权、利关系，促使地方政府职能优化，更好更快地发展地区经济，其中的关键在于分权化改革带来的激励和约束机制及其对地方政府行为的深刻影响
赋予地方独立的税种和相应的征管权力以及奖惩机制清晰的税收返还制度，对地方政府产生了巨大的财政激励，充分调动起地方的征税积极性，促使地方政府改变以往的低税率竞争策略
所得税分享改革改变了按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的做法，很大程度上打破了地方政府与地方企业之间的利益联系，削弱了地方政府通过地方保护、经济封锁和市场分割等恶性竞争手段扶持本地企业发展从而获得财政利益的动机。
政府间转移支付制度的逐步完善，特别是具有均等化作用的均衡性转移支付规模的持续大幅增加以及分配方法的日渐完善，有助于充分发挥政府间转移支付政策的利益导向作用，有效缓解落后地区的财政困难，激励地方政府进行职能转变，促进地方基本公共服务的均衡发展
由于缺乏稳定的财力保障，地方政府开始更多地谋求一些预算外甚至体制外的收入，其中的典型代表是所谓的“土地财政”，一些发达省份的土地转让金甚至与地方预算内收入持平，导致我国房价持续快速攀升，不仅对我国经济的健康平稳运行造成了显著的负面冲击，也带来了一系列严重的社会问题。
分税制改革形成了财权层层上移、事权层层下放的分权格局，使得我国特别是中西部地区的基层地方政府普遍陷入较为严重的财政困境，不仅严重威胁到我国政权和社会的稳定，也导致我国特别是中西部地区的基础教育、医疗卫生等基本公共服务水平低下
我国垂直的行政管理架构和过分强调GDP的政治晋升机制进一步放大了1994年分税制改革带来的不利影响，而中央的治理措施并没有充分考虑到我国地方政府治理结构的制约，因而很多改革和措施往往“事倍功半”，未能取得良好效果
第2章 分税制角色：新的历史转折点※
中国经济逐渐形成了当下看来非常突出的三大问题：地方政府职能扭曲、经济增长方式粗放、社会分配不平等。这些问题的形成均与分税制有着密切联系，可以说，分税制在客观上起到了推波助澜的作用。
2.1 地方政府职能扭曲与分税制角色※
《决定》中对中央政府的职能定位是宏观调控，地方政府的职能是公共服务、市场监管、社会管理、环境保护。
地方企业生产扩大能够带动GDP、财政收入、就业等增长，这些都是地方政府官员较看重的指标，公共服务质量提高虽有利于民生改善，但是对追求政绩表现的官员来说却不见得有吸引力。当促进生产和提供服务发生资源利用上的冲突时，地方政府会倾向将资源用于前者
考虑到环境或产品质量的改善的好处未必全由辖区居民享受到，它具有很强的外溢性，而生产扩大的好处是非外溢的，地方政府有可能在监管方面推行地方保护主义
当企业投资需要工业用地，而征用土地又需要对居民住房进行拆迁时，不少地方政府站在企业一边，以各种名义动员居民搬迁，转手将土地低价出售给企业，近十年发生的大量的土地强征强拆事件就说明了这一点。
地方政府对企业的重视还可以体现在对企业的财政支持上，对支柱产业或支柱企业，不少地方政府通过税收返还和财政补贴予以大量扶持，而这种支持从整体经济发展角度看是不可取的。
据统计，中国地方政府“一把手”的任期平均为3.6年，在如此短的任期内，地方政府官员要在激烈的政治晋升竞争中胜出，势必要重视在短期内见成效的工作，而对长远的发展规划兴趣不足。
按理地方政府在出让土地时，应根据土地存量、使用期限、需求等因素平滑地供给土地，但是财力的困窘和增长的渴望交织在一起，促使地方政府官员热衷于在任期内将土地价值变现。
我国《预算法》严禁地方政府以政府名义发行债券，但是现实中地方政府可通过银行贷款、地方政府融资平台等形式筹资，形成实质上的地方债。
发行地方债的好处和负担在时间上是错位的，如果地方政府重视当期利益，自然会有动力通过各种各样形式的地方债融资，而将风险转嫁给下一任政府或中央政府
早在17世纪末，处于资本主义自由竞争时代的古典学派，相信市场由“看不见的手”指引会达到资源配置最优状态，政府对经济运行的干预越少越好，财政的职能只是筹集收入和资金配置。当资本主义经济发展到垄断资本主义阶段时，贫富的两极分化激化了社会矛盾，德国社会政策学派主张政府利用财政工具来调节社会分配，因而财政又多了一项收入分配职能。当上个世纪30年代资本主义世界爆发经济危机时，以反萧条、解决就业为目标的凯恩斯主义应时而生，赋予了财政稳定宏观经济职能。之后马斯格雷夫（1959）对现代经济体系中的财政职能进行系统阐述，将财政职能概括为资源配置、收入分配以及经济稳定和发展三大职能，该阐述得到学术界的公认。
按照财政分权理论，地方政府事权要与其受益范围相对应，如果地方政府活动会使得其他地方受益或受损，那么这项活动就具有了外部性，具有外部性的活动应由上级政府负责。
二是越位现象。一些本该由上级政府拥有的事权交给下级政府，实际上是扩大了下级政府权力，下级政府可以利用这些权力干扰市场经济的运行，这样会最大限度维护辖区利益，由此产生政府职能行使中的越位现象。如插手市场经营土地、人为推动古城再造计划、各政府部门都要完成招商引资计划、直接参与商务谈判等。
我国地方税收入来源有两大特点：一是税基主要是流动性税基，营业税是对服务征税，增值税是对商品征税，企业所得税是对资本征税，无论是商品和服务，还是生产要素，均属于流动性税基；二是纳税人主要是企业，仅个人所得税和契税的纳税人主要是个人。地方政府拥有主体税种均不是受益性税种，在财政分权理论中一般也将它们作为中央税
当前税权划分使得地方政府从税收利益出发，比为居民提供好公共服务更为重视企业生产。
从经济学常识出发，利益与成本的不对称会扭曲当事人的行为，地方政府职能的扭曲也是源于此。财政分权理论之所以强调地方政府要通过受益性税种融资，是因为受益性税种将地方政府税收收入与公共服务挂钩，促使地方政府更好地为辖区居民提供公共服务，但是目前税收分权体系无法做到这一点。
非税收入主要来自行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、公共资产和资源收入（如国有资产经营收益和国有资产资源转让收入）。
2.2 经济增长方式转变与分税制角色※
在改革开放的30余年中，得益于人口红利带来的大量劳动力投入，资源低价格利用，以及在低起点上由技术模仿带来的技术进步，中国潜在的和实际的增长率都达到很高水平。然而，随着人口红利的减少，资源价格的上升，中国潜在增长率将逐渐降低。转变经济增长方式的本质，就是要由资源投入和出口需求驱动的粗放增长方式，转到由技术进步和效率提高驱动的集约发展方式上来。
我们可以通过建筑投资价格指数与设备投资价格指数之比来反映体现式技术进步状况
投资消费比不断走高的重要原因在于各级政府对经济增长速度的追求。我们知道，投资与消费需求的增长虽然都能推动经济增长，但是政府对两者的影响程度却大不相同：消费需求增长更多取决于居民消费意愿，投资需求增长短期可以靠政府的经济刺激政策来拉动。为追求经济增长速度，政府极易通过压低资本和资源价格的方式来降低投资成本，人为地违背要素比较优势，由此推动粗放型经济增长方式的形成。
在中国市场化改革远未完成，各级政府还保留着很大的配置权力的条件下，各级政府的领导人往往把‘结构调整’理解为由他们按照‘提高政绩’的方向进行配置，把‘结构优化’理解为把资本和其他资源优先投入产值大、利税收入高的简单加工装配工业或重化工业。
营业税是地方政府第一大主体税种，税基一半左右为服务业，但是像餐饮、理发等服务业的发展更多地是取决于消费者意愿，很难为政府所左右，所以地方政府把重点放在培植增值税和企业所得税税源上。
地方政府具有非常强大的调动辖区资金和土地资源的能力和手段，有力量介入市场并推动投资扩张：一是地方政府虽然没有独立发行债券的权力，但是国有企业有权发行债券，于是地方政府可通过成立城市建设投资公司来发行债券融资；二是地方政府拥有一定的土地使用审批权限，可以通过调整土地供给和价格来刺激工业投资，由于信息不对称的影响，很多地方政府还可采取越权审批手段；三是地方政府对金融机构拥有一定的影响力，地方政府对国有商业银行和股份制银行虽然没有人事权，但银行系统的发展需要地方政府关照，而且地方政府对从城市信用社改制而来的城市银行以及从农村信用社改制而来的农村商业银行的人事安排可进行行政干预。
由于营业税税制设计的特点，营业税在房地产业中存在明显的重复征税行为，这主要体现在营业税九大税目中，建筑业和销售不动产业属于两个不同税目，这样会对建筑收入存在双重征税问题，因此房地产业发展对地方政府收入至关重要。
数据统计显示，建筑业和销售不动产业营业税收入占总营业税收入的一半左右（见图2-5），在地方税收收入中，建筑业和房地产业税收收入约占30%，并且城市地区的占比普遍比较高（见图2-6）
我国城市土地出让制度具有以下三个主要特征：政府垄断土地供给；以竞争性的招拍挂为主要出让方式；一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”。
其干预房地产市场发展的手段主要有：一是土地控制手段，地方政府可以通过控制土地供应进度、数量和调整对开发商囤地行为的清查力度等手段来干预房地产投资；二是财政手段，包括对个人购买普通商品房的契税、印花税、营业税地方部分减免，对购房者给予财政补贴等；第三，金融手段，包括调整公积金贷款首付比例和最高限额，开放公积金异地贷款等；第四，行政手段，包括公布普通住宅标准、调整限购政策等。
从产业性质上看，房地产业属于消费型产业，形成不了经济的核心竞争力，过多的资金和资源过度地追逐房地产，将使制造业升级缺乏资金、技术和人力资源等方面的支持，从而使重化工业竞争力的提高面临巨大障碍，影响产业结构调整
2.3 社会分配不平等与分税制角色※
分税种看，增值税、消费税、营业税以及其他间接税的税率随收入的增高而下降，为累退性税种，其中增值税和营业税的累退性最强。体现明显累进性税种仅是个人所得税，但是其程度非常微弱。总体来看，我国税负分配是非常不公平的。
我国增值税在出厂环节征收，根据商品税的税负转嫁原理，增值税的税收负担主要由消费者承担，这使得增值税的真正缴纳者是全国各地消费者，但是税收却集中在商品生产地缴纳，从而发生了税源的区域转移。从现实来看，商品生产集中地普遍位于东部经济相对发达地区，这样东部地区获得的增值税往往来自其他地区，这扩大了地区之间的财力差距。
土地财政既会推高农民进入城市的成本，也使得城市居民在不动产价格轮番上涨中财富增值，事实上扩大了城乡不平等，而这种不平等具有较强的隐蔽性，因为它不会通过居民收入反映出来。
2.4 小结※
第一，目前地方政府职能行使存在“四重四轻”问题：重生产，轻服务；重企业，轻个人；重增长，轻公平；重当期，轻长远。
第3章 分税制的制度基础：联邦制与郡县制※
一是来自发达市场经济国家的联邦制理论，二是继承自我国历史的郡县制传统
这种联邦制借助中央向地方分权和地方政府间竞争限制了政府干预市场的能力，因而具有保护市场经济发展的功能。
在一定程度上，当前政府间财政关系中出现的问题，是政府间关系在郡县制传统与联邦制改革的冲突中产生的结果。
3.1 20世纪80年代以来全球范围的财政联邦制实践※
私有化指的绝不仅仅是谁拥有一家企业，而应从现实角度观察，在多大程度上，企业的运营受到市场因素的影响
衡量一国私有化进程的指标应当包括三个维度，即所有权是否从公有变为私有，垄断企业主导的市场是否变为竞争性的市场，以及受到管制的市场是否解除了管制。
因此可以将20世纪80年代以来的世界性市场化导向改革看作两个部分的综合，一是政府向政府以外部门的横向分权，即私有化运动；二是政府在政府内部自上而下的纵向分权，即财政分权运动。
分权所产生的财政援助（bailout）问题，会极大地软化地方政府的预算约束。在地方政府拥有了与预算相关的大部分权力的情况下，考虑到中央政府不可能对它们可能陷入的财政困境置之不理（特别是经济发达、具有全国性溢出效应的地区），地方政府就会倾向于采取风险性更大的预算政策，如果因此而产生了地方财政危机，中央政府将不得不进行财政援助，从而使得地方政府财政平衡的要求形同虚设，最终危及全国的经济稳定。
3.2 我国分税制中的财政联邦制因素※
新中国建立后，政府间财政关系主要经历了三个阶段的演变：统收统支阶段（1950—1979年）、包干阶段（1980—1993年）和分税制阶段（1994年至今）。
中央政府获得的财政收入多，管理的事务多，地方政府的自身利益就会受损，进而会迫使地方政府放弃某些本地的公共利益，来补偿自身利益的损失。
只要地方政府坚持自身的利益导向，中央政府的宏观政策意图就可能因不符合地方政府利益而受到或明或暗的抵制。
而在所谓的“新圈地运动”中，地方政府为了发展经济，推动城市化建设，将大量的农村土地转为非农建设用地，使许多农民失去了赖以生存的土地，并且没有给予他们公正合理的经济赔偿和相应的社会保障
财政联邦制仅仅是中国地方政府积极发展本地经济的条件之一，并且是一个重要性相对较弱的条件，更重要的因素是中央政府考评地方官员所采用的晋升锦标赛模式
地方官员由当地居民选举产生是确保联邦制能够实现“偏好匹配”和“责任政府”这一两大主要优点的制度保障，但这恰好是中国的政治现实所不具备的特征。因此将中国过去30年中的财政分权现象描述为财政联邦制，在经验上和理论上都面临巨大的困难。
3.3 财政联邦制实践在中国的困境※
在选举制度完备的情况下，财政联邦制不失为一个增加社会福利的优良制度，但这恰恰不符合中国的国情。若是以财政联邦制思路对地方政府放权，即便只是下放财权，也会导致地方政府为追逐自身利益而不顾社会的总体福利。财政包干阶段地方政府的“诸侯经济”行为，以及分税制体制下地方政府的投资扩张冲动，都是明证。
3.4 我国的郡县制传统※
封建制是一种以互惠为基础的政府资源整合方式，中央政府与地方政府之间根据血缘亲族关系联系起来，强调互相扶持，这构成了封建制的核心特征。
郡县制与财政联邦制的区别不在于出现时间早晚而导致的落伍与先进，而在于整合政府内部资源的主导方式不同，一个强调再分配，一个强调交换
以再分配为中心的郡县制，由于消除了内部分裂的诱因，更容易实现政治稳定；而以交换为中心的联邦制，借助政府间竞争，则更容易实现经济繁荣
中国的官员选拔制度有这样一个突出特点，即官员的选拔首先注重道德。不论是贤良、孝廉还是科举考试以“四书五经”为基础，都意在鼓励和培育有道德的官员，而知识与技能则在其次。而官吏分途也意味着对官与吏的考核要采用不同的形式，前者重“德”，后者重“能”。
太平天国运动发生之后，布政使成了督抚的幕僚，自行筹集各种款项，由此导致地方政府尾大不掉，成为清政府覆灭的重要原因。
中国计划经济时代的政府间关系基本上延续了郡县制的传统。 首先，在选拔官员方面，虽然没有了科举考试，但从大学生毕业即为干部身份的做法看，高考实际上扮演着类似的作用。另外，在取消高考的一段时期，采用的是推举入学的“工农兵学员”制度，即各单位推荐品德优异的人进入大学深造，这与以“德”取士的传统也是一致的。
3.5 财政郡县制：可行性与框架设计※
强调政绩，也就是在鼓励官员出于私利（晋升）而执行公务。在联邦制的背景下，官员对于私利的追逐会受到选举制度的有力约束，然而在中国由于缺乏这种约束，导致对政绩的追求逐渐变成了对民生的忽视。
自改革开放以来，不断观察到的一个现象，就是地方政府乐于配合中央政府的扩张性政策，但却对紧缩性政策持消极态度。因为从地方政府的角度看，既然GDP是政绩的主要表现，当然就只会欢迎有利于GDP增长的扩张性政策。
这就导致地方政府中出现了财权向上集中，事权向下集中的情况。也就是高级次的政府，将容易征收的大宗税源留给自己，而将难以处理的事务交给下级政府负责。
在地委转变为地级市这一实体政府后，地方上出现了省、市、县、乡四级政府。省级政府侵夺市级政府收入，市级政府势必侵夺县级政府收入，各级政府依此办理，结果造成严重的县乡财政困难问题。作为执行政府的县乡级政府，陷入了难以正常开展工作的境地，农村的民生问题也因此日益严重。
若是依照联邦制，则中国的省应当如同美国的州，获得充分的财政自主权，并在宪法中规定省必须自求财政平衡，中央政府即使在省出现赤字的情况下也不能援助，否则财政收入与支出不相匹配，也不能实现真正的预算硬约束，财政联邦制的效率优势就体现不出来了。但财政权自主了，人事权怎么办？没有选举约束，仍然不是真正意义上的财政联邦制，但若将地方政府官员的人事任免权力交给地方选举机构，一是条件不具备，二是“党管干部”的原则被破坏。这使得实现一种真正意义上的财政联邦制，在现实上几乎没有可行性。
对郡县制的回顾表明，郡县制是一种能够与时俱进、发生进化，在当前新的政治经济格局下，也可以设计出一套符合时代要求的继承了郡县制传统的制度安排。
==让人想起中国特色社会主义，中国特色郡县制？==
将重大社会福利事务从地方政府的职能中分离出来，有助于“晋升锦标赛”的继续开展。再有，这些重大社会福利事务对地域与城乡之间的差异影响巨大，通过中央政府获取稳定财源，并在全国范围内根据需要公平地运用，实际上就是进行了重大的有利于民生的再分配调整。
历史上看，“治官之官”一多，吏治就有混乱之虞，因为每一次“转包”，中间级次的政府不单只是转达中央的要求，而且还会加入自己的要求，如果中央的要求和自己的要求出现冲突，甚至还会扭曲中央的要求。
第4章 分税制的经济激励机制：弹性分成※
中国的分税制本质上是一个弹性的分成合同体系。中国的分税制是中央政府、地方政府、企业（或居民）这三类经济主体之间的关于剩余分配的各种子契约的组合。
4.1 “张五常之问”与分税制契约选择※
改革的主要做法是将营业税、企业所得税作为地方税，增值税实行中央与地方75∶25分成，消费税、关税作为中央税。
问题是增值的百分之十七的抽取究竟是税，还是租呢？我认为是租而不是税。有两个理由。其一是任何投资者，只要用土地或房产从事生产的，都要付此税。其二是只要有产出，不管有没有利润，都要付此税。
边际成本等于边际收益才符合最优原则。
合理的分成应是分成比例要根据土地的性质、地主的投入不同而调整，也就是说，在面对多个佃农时，地主应采用差异化分成合同，或称弹性分成合同。
而在税收问题上一般不存在土地租佃市场上的风险和成本分担问题，因而税收分成合同仍被认为是“马歇尔无效率”的。
4.2 从财政包干到分税制的契约演变※
分税制改革。在划分中央与地方事权的基础上划分了中央和地方的财政支出；按税种分中央和地方收入，中央和地方分设税务机构，分别收税
从征管难易角度分析，中央财政所享有的收入大都是易征税种，这样，中央政府尽力避免了与地方政府相比的信息劣势
1994年分税制改革确立的政府间税收分权契约性质是以分税合同为主、分成合同为辅，之后逐渐增加分成成分，目前分税制的契约是以分成合同为主、分税合同为辅。
4.3 分税制的弹性分成契约性质※
尽管分税制表面上采用的统一税权分配契约，但是整个契约仍然保留了足够的弹性来适应各省的经济发展水平和税负，进而使得分税制实行成为有弹性的分成合同体系。
企业所得税是按固定税率针对投资者利润征税，营业税是按固定税率针对投资者的毛收入征税，增值税是按固定税率针对投资者的生产增值额征税，因此这三种税均可视作是分成合同，只不过分成的对象有差异。
在现实中，地方政府可以通过调整对投资者征收的土地出让收入、为投资者提供各种服务（如平整土地、帮助拆迁、提供公共服务）等来调节实际的税收分成比例。
弹性税收契约有效率的前提条件是，中国经济增长严重依赖政府主导
我们将主导经济建设的政府与“守夜人”式的政府做比较。如果是“守夜人”式政府，即政府没有对投资者进行任何投入，那么各种税收契约的分成比例完全可以统一：一是税率统一，使得企业与政府间的利益划分固定化；二是政府间税权分配合同统一，使得上下级政府间的利益划分固定化。但是在政府主导经济建设的情况下，由于地方政府对投资者提供了种种支持，当投资产生收益时，地方政府有权根据它投入的多少取得利益分成。而要做到这一点，其途径有二：一是在税率固定的背景下，通过调整收费和土地出让价款来调整政府与企业间的利益分配关系；二是在全国整体税收契约固定的背景下，通过政府间有弹性的税收利益分配办法来调整政府间利益分配关系。因此，我们认为，分税制改革后中国经济保持长期高速增长，尽管有多种力量推动，但灵活的税收契约的作用是不容低估的。
4.4 弹性分成契约的经济激励※
1994年分税制改革实质上是处理中央政府与地方政府之间关系，以分成和分税合同为主契约替代财政包干制下分成和定额合同为主契约，这降低了地方政府讨价还价的可能，也就降低了由此产生的交易费用，而灵活的税收契约安排又使得地方政府在处理经济问题时有较大自主性，
随着中国工业化和城市化进程的提速，土地出让收入迅速增长，在许多地区，土地出让收入成为地方政府预算外收入的重要来源。很多地方政府成立土地储备中心，垄断城市土地一级市场，通过限制商住用地的供应并以“招拍挂”的竞争性方式出让土地来取得出让金收入。
由于土地出让收入的庞大规模，已足以使地方政府利用土地出让收入的可调整的定额合同性质，与税收的分成合同结合，使得地方政府可以根据当地经济状况与投资者灵活谈判收益分成比例，由此提高了政府与企业合作效率，进而推动了经济增长
从经济现实中我们也容易看到这一点，如房地产业交纳的税收主要是营业税，该税全归地方政府所有，因此地方政府竭力推动房地产业快速发展；工业在制造环节交纳的增值税多，地方政府也千方百计吸引工业到本地投资。
4.5 小结※
尽管分税制具有较强的经济激励，正如我们在第2章指出，以财政收入和经济增长为导向的激励目标会扭曲地方政府行为，造成粗放式经济增长方式形成与社会分配不平等。未来分税制改革方向应是明晰政府间事权与支出责任边界，逐步完善分税合同的实施条件，以相对彻底的分税合同替代分成合同，在此基础上，对转移支付、省以下财政关系、地方债等一系列制度进行改革。
第5章 政府间税收划分：分税为主※
改革方案是大幅度降低增值税税率并归为中央税，在商品消费环节开征零售税并作为地方税，取消营业税。由此确定的中央政府主体税种是增值税、企业所得税和消费税，省级政府主体税种是个人所得税，县级政府的主体税种是零售税
5.1 分税的理论基础和原则※
应将维护统一市场、有利于宏观调控的税种归为中央税，将辖区居民享受到服务与税收联系在一起的税种（即受益税）归为地方税
增值税不能作为地方税的理由是：增值税通过发票抵扣来征税，而发票管理涉及信息收集、比对、稽核等内容，它适合全国统一管理；增值税作为地方税易导致差别管理或差别税率，会影响不同地区间的贸易；增值税适合根据生产地原则征收，作为地方税会造成税负地区转移问题。企业所得税不能作为地方税的理由是：资本是流动的，地区间税率的不同会影响公司经济活动的选址，继而扭曲资源配置；在企业跨地区经营的情况下，税收收入的实现地点会存在诸多争议；企业所得税收入受经济周期性波动影响较大，不能保证下级政府的财政收入稳定。房地产税是良好的地方税的理由是：房地产属于不流动税基，不同辖区之间税率和税收管理程度差别对税源影响较少；房地产税收来自房地产评估价值，而后者又与政府提供的公共服务密切相关，会激励地方政府为辖区居民提供良好的公共服务；房地产税的收入相对稳定和可以预测，不会影响地方政府的支出计划。除了房地产税属于受益性税种外，常被忽视的是，个人所得税和一般销售税也具有受益税的性质。因为个人所得税与个人收入相关，个人收入提高又往往与政府创造的就业环境、提供的公共服务相关；一般销售税与消费规模有关，政府可在很大程度上影响消费环境（如食品监管得力与否）和消费基础设施（如商业区规划）。
对具有未来收益的资本性支出（如地铁），应适度允许地方政府发行市政债来筹资
5.2 地方主体税种选择的困境※
将企业所得税作为共享税不合理，企业所得税是对流动资本征税，将之作为地方政府主要税源很容易引发恶性税收竞争
营改增改革实际上使得地方税系建设变得非常迫切，其中关键点在于寻找一个可作为地方主要财力支柱的主体税种。
中国若开征房地产税，短期内其比重绝对不会高于3%。房地产税征管机制的建设、纳税人意识的提高需要较长时间，我们判断，至少在二三十年内房地产税仍处于完善阶段，不足以充当地方主体税种
5.3 增值税与零售税联动改革思路※
分税改革的关键是确立地方主体税种。根据财政分权理论，地方税的税基不能选择流动性税基，因为这样容易引发恶性税收竞争问题。流动性税基主要包括两种，一是流动性商品和服务，二是流动性生产要素。针对流动性商品和服务征税的税种主要是增值税、营业税、消费税等流转税，针对流动性生产要素征税的税种主要是企业所得税（属于对资本征税）、个人所得税（属于对资本和劳动征税）。根据财政分权理论，这几种税均不适宜作为地方税。从世界范围看，的确很少有国家将流动性税基作为地方税的税基，不少国家地方税的主体税种设为房产税。
但是，从我国现实看，我国尚未对居民房产全面开征房产税，地方政府不具备以受益性税种为主要筹资手段的条件。即使针对居民房产开征房产税，在中国现在经济社会运行背景下，新房产税的设计一定是低税率和较大免征范围的结合，在相当长时间内不能充当主体税种。
==对于地方政府来说，这是个纠结的问题，刨钱主要靠房地产，而房产税的征收对于房地产又是巨大的打击，并且如文中所说。也搞不到太多钱。我个人估计短期之内不会有房产税。或者只是针对多套房的象征性征收，为以后埋个伏笔。==
累退性
==累退性，主要是指纳税人的税负随着收入的增加负担变小，不符合量能纳税原则。==
商品税
==即“流转税”。以纳税人在商品市场、流通环节实现的流转额为征税对象的税收的统称。其税额取决于商品、劳务等的流转额，可分为商品流转额和非商品流转额。前者是销售商品的收入额，后者是服务性行业等的营业额。我国实施的增值税、营业税、消费税等，都属于流转税。==
我国主体税种是增值税和营业税，两税的税基同时包括资本和消费，对资本存在明显的重复征税，使得两税对资本的征税强度大大高于对消费的征税强度。我国传统经济增长方式以投资驱动，因而投资增长会带动两税高速增长，这也是我国分税制改革后十多年时间税收保持超GDP增长的重要原因
从改革的政治策略看，为避免开征新税引起人们的反感，可不用零售税这一名称，仍用“营业税”一词代替，但是新的营业税与旧的营业税是完全不一样的税种。
==机灵还是经济学家最机灵。==
5.4 分税设计的基本框架※
在中国特色的户籍制度背景下，个人所得税纳税人仍可以通过与户籍挂钩办法由地方政府来征收
对此按累进税率征税有利于调节居民收入差距。可见，个人所得税能起到调节经济运行和收入分配功能，其前提是税收规模大和实行较大范围的综合征收
而是依据当地社会消费品总额占全国社会消费品的比例（也可用人口比例）来确定。
==让经济好，消费高的地方拿到更多的增值税的分成？这离谱啊==
该方案的优点是地方税收来自辖区外经营活动，地方政府难以干预经济运行，不会产生税收扭曲。
==如何解决俩好哥们互相成就的问题？==
6.2 中央与地方间的总体支出责任划分※
1998—2000年间地方支出占比出现了短暂的下降。这主要是由于，为应对亚洲金融危机和国内经济衰退的压力，中央政府在宏观调控中采取了一系列扩张性财政政策，发行了大量的国债用于扩大中央财政支出
6.3 中央与地方间的分类支出责任划分※
现实中，中央政府在食品药品监管、产品质量监管、跨地区司法、跨地区基础设施、具有跨地区外部性的环境保护等事权上缺位较为严重，这些事权具有较强的外部性，尽管存在一定的信息复杂性，但是仍应该由中央或省级政府负责支出，而现实中却大都由县、市级政府承担。
专项转移支付过多带来了很多负面后果：第一，这会影响地方的自主性、积极性，并且造成职责不清和无从问责的现象；第二，下级政府也习惯于向上级政府争取财力支持，造成“跑部钱进”的现象。
6.4 政府间支出责任安排的改革建议※
当前我国政府间支出责任安排的不合理之处，很大程度上源于政府与市场的边界不清晰，以及地方政府在提供部分公共物品上的激励不相容
改革开放以来，政府的功能定位逐步确立为提供公共服务，但是仍然存在很多“越位”现象。国有企业在很多行业都仍占有绝对地位，政府和其下属的众多事业单位也承担了本应由市场和民间承担的责任。当前我国政府直接干预市场和微观企业的行为仍然较多，在项目审批上环节过多。
政府与市场边界的明确，核心在于发挥市场在资源配置中的决定性作用。一方面要引导鼓励市场承担更多的资源配置职能，减少政府很多支出项目上的直接负担。例如，在高等教育、医疗、文化、体育、传媒等领域，应该鼓励民间资本进入。在基础设施和市政公用事业设施上，应支持民间资本以BT（建设—移交）、BOT（建设—经营—移交）、TOT（转让—经营—移交）等方式参与建设。应该加大力度转变政府职能，充分实现“简政放权”。其核心在于深化投资体制改革，确立企业投资主体地位，政府对企业投资仅集中于必要的监管，例如确立节能节地节水、环境、技术、安全等方面的市场准入标准。
中央政府应在官员考核体系设计上促使地方政府树立更加正确的“政绩观”，激励地方政府支出责任更加偏向民生性支出。一个重要的思路是，改变以GDP增长为核心的地方政府政绩考核体系，逐步建立包括经济稳定以及教育、医疗卫生、环境质量和生活条件等社会民生发展指标的复合型评价体系
长期来看，应该逐步补充自下而上的、以反映民意为基础的官员评价指标，建立自上而下组织遴选和自下而上民意反映相结合的官员晋升体系。
理想的情况下，应该先按照政府间事权划分的原则，确定中央和地方各自承担的支出责任，再来确定财政收入划分。
6.5 小结※
信息复杂性、外部性、规模经济和激励相容等。
当前政府间支出责任划分存在的问题主要是中央在部分支出领域存在缺位，地方政府却缺乏充足的激励和足够的财力承担这些支出，因此也造就了中国如此规模巨大的专项转移支付。
一是界定政府和市场的边界，推进简政放权；二是完善地方政府激励机制，建立有效的官员评价体系。
7.1 现实国情与转移支付的安排※
转移支付制度能够发挥效率的前提有两个：一是上级政府能够对下级政府的资金使用实行有效监督；二是转移支付资金的使用能够真实反映辖区居民的偏好（而非官员的偏好）。
考虑到我国采用自上而下官员任命制为主的行政管理体制，以及纵向政府间信息不对称程度较高的国情，我们对转移支付的判断是：一是降低对转移支付的依赖；二是在转移支付中要扩大分类转移支付的范围。
7.2 我国专项转移支付的弊端※
基本公共服务均等化目标的实现需要地方政府把有限的资金优先地用于教育、医疗和社会保障等民生支出上，由此保证最低水平公共服务的提供。
在地方政府重投资轻民生的支出偏好下，基本公共服务均等化要求中央政府对地方政府的支出进行一定的干预，其主要手段是对转移支付资金的用途进行限制，以保证地方政府支出满足最低水平公共服务的提供，避免过度投资。
7.3 扩大分类拨款范围的原因※
通过对具有外部性公共物品提供进行补贴即转移支付，降低其提供成本，刺激地方政府提供公共服务，从而实现公共物品的最优供给
如果政策目标是解决地方政府的资金缺口，相应的转移支付方式应当为不指定用途的一般性拨款，而当纠正外部性为政策目标时，指定用途的专项拨款最有效
联邦政府分配资金时开始逐步考虑地方财力与资金需求的差异，在公式设计上使拨款数额与地方财力成反比，与地方对资金的需求成正比，这种按公式分配资金的转移支付形式更有利于在全国范围内提供基本公共服务目标的实现。
8.2 省直管县财政体制改革与地方政府职能错位※
1994年分税制改革以来，我国中央与地方以及省以下各级政府在财政收支划分上普遍采取了财力向上集中和事权逐级下放的做法，导致县乡基层政府普遍承担着较重的支出事务但拥有的财力却十分有限，这种财力与事权相背离的格局加剧了我国县级政府的职能错位和行为扭曲，也导致县乡政府陷于较严重的财政困境
毛泽东同志的积极倡导下
==1956年4月25日，毛泽东同志在中共中央政治局扩大会议上发表了《论十大关系》的重要讲话。他在论及中央与地方关系时指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有”。==
随着1994年分税制改革以来收入权利的大幅上移而逐渐显现且日益加剧。由于财权大幅减少，地级市政府在留存较大收入份额的同时将更多的支出责任下放给县级政府，而且截留、挪用中央和省级政府给予县级政府财政补助的现象非常突出，导致县乡基层政府普遍陷入财政困境，阻碍了县域经济社会的发展
第一，国税和地税收入指标由省级财政直接分解下达到县、考核到县，县将收入直接上解给省级财政；第二，财政转移支付和其他补助资金由省级财政直接划拨给县；第三，各项上解和补助的基数由省级财政直接对县核准，年终直接与县进行资金结算；第四，县举借的国际贷款、国债转贷资金和中央财政有偿资金等，直接向省级政府承诺偿还。由此可见，省直管县财政体制改革没有过多涉及县级财政自主权的改变，主要是一次纵向财政治理结构的变革
==省直管县==
扁平化的治理结构有利于解决信息不对称和道德风险等委托—代理问题。
8.3 激励相容的省以下财政和行政管理体制改革※
政府治理无外乎涉及政治激励、行政区划和财政制度三个层面
诚然，追求财政利益成为我国地方政府的一个重要利益动机，但这却很难完全解释为什么财政承包制改革赋予了地方政府很大的财权和财政激励（地方平均收入留成率较高）却导致地方财政收入的持续下降，也很难解释为什么1994年分税制改革极大削弱了地方政府的收入自主权和财政激励（地方平均收入留成率较低）却带来地方财政收入的不断增加。这意味着，单纯从财政激励的视角去认识和理解我国地方政府的职能定位和行为特点很可能会造成较大偏颇。
具体而言，在实现行政“扁平化”改革的基础上，加强地方政府特别是县级政府的收入体系建设；减轻地方政府特别是县级政府的支出事务，促进财力和事权相匹配。同时，采取有效措施优化财政转移支付规模和结构，摒弃单纯依靠财政转移支付解决财政分权不当的策略，完善地方政府激励和约束机制，促进地方政府职能优化。
9.1 地方政府债务的由来※
虽然《预算法》规定地方政府不能发行债券，但地方政府仍然通过其他方式，如拖欠工资、为企业贷款提供担保、成立地方融资平台获得银行贷款等等，到目前为止形成了规模不小的债务。
地方各级人民政府每届任期五年，对于长期债务而言，借债可能发生在本届政府，但偿债可能发生在后届政府。地方政府可能由于自身利益，在任期内大量借债，把还债包袱留给后届政府
9.2 地方政府债务现状及问题※
国有独资或控股企业的举债作用在上升。在融资平台举债作用下降的同时，不管是政府债务还是或有债务，国有独资或控股企业的举债规模有了很大提高
因为增长效果必须出现在5年的任期内），这两者就造成了支持经济发展的债务资金必须用在见效快的工程和项目上，而不能用在见效长远的工程和项目上。这就不利于地方经济结构的调整和优化，不利于我国经济增长方式的改变和升级。
9.3 建立地方政府举债的约束机制※
针对我国地方政府债务形成原因中的“借债和还债的动态不一致”，可以实行例如“官员任期的债务问责制”条款。即本届政府如在任期内举债，必须制定详细的“债务偿还计划”时间表，在任期期满后，考核其是否按照“债务偿还计划”时间表的设定，完成了该时点上的债务偿还额度，并将其作为业绩考核的指标之一。
9.4 小结※
1994年分税制改革是地方政府债务形成和积累的客观原因。地方官员的政绩观，借债和还债的动态不一致等是地方政府债务形成和积累的主观原因
10.1 我国预算管理制度现状※
分级预算体制的核心内容是一级政府，一级预算。
10.2 我国预算管理制度存在问题※
长期以来，我国预算编制采用“基数+增长”的方式，所以有的部门为了增加次年的预算，在先期执行之时加大支出和追加支出，增大了次年预算的基数和次年先期执行的参照数，年复一年，形成恶性循环，使本来应该严谨的预算变得缺乏科学依据，编制质量低下。
预算调整随意，冲击了预算的严肃性，影响了预算约束力和权威性。几亿乃至数十亿巨资可以仅仅根据一些政府官员的意志、领导的好恶、部门和单位的利益需要，随意改变用途。在预算执行过程中，预算频繁追加和调整，造成预算执行不规范。
人民代表大会是由人民代表组成的国家权力机关，在国家机构中享有至高无上的法律地位，而政府是由人大产生，对人大负责并向人大报告工作的执行机关。可是我国目前情况是，在人大和政府的权力配置中，政府更有实际的权威。
财政支出绩效评价要取得实质性进展，必须在法律上得到保障。但在我国尚未出台全国统一的有关预算绩效评价工作的法律法规，使我国预算绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。
10.3 预算管理制度改革※
财政透明度是公共政策执行中最小化交易成本的一个关键因素，同时也是一个开放的政府追求民主和法律的一个重要方式。
我国的“不透明指数”为50分，在48个被调查国家和地区中位列第43位，仅比菲律宾、委内瑞拉、黎巴嫩和印度尼西亚的情况稍好。而透明度程度最好的芬兰，仅有13分，紧随其后的是英国、丹麦和瑞典，中国香港也以20分名列前茅。
例如国家将一般公共预算之外的其他三个预算范围、编制、执行、实施步骤都交由国务院去规定，即《预算法》只规范一般公共预算，而其他的预算则不受人大的监督；另一方面加剧了地方财权得不到应有的保障。应该说分税制之后，地方政府事权与支出责任不匹配问题的加重，我国现行的预算制度起到了一定的推波助澜的作用。
10.4 小结※
一要从根本目标上建立规范和制衡政府收支行为的法治型的预算，而不是强化政府管理权力的管理型预算，完善预算法；二要提高财政透明度，将财政信息进行详细的披露，进而有效地推动政府问责、改善民主治理、预防腐败、提高公共效率；三要增强预算编制中预测的准确度，从技术上减少超收超支、脱离人大监督的可能性；四要采用多年度预算，稳定经济波动，熨平经济周期。
